La pobreza en el Perú: período 1975 y 2005

Charo Dávalos R.

Ensayo

Introducción

          Es necesario reconocer a la pobreza en todas sus dimensiones y secuelas, en donde los datos evidentes, claramente se hacen presentes en nuestra sociedad. Se trata de una especie de un círculo vicioso que, además de tener efectos graves sobre la calidad y niveles de vida de los peruanos pobres, afecta las posibilidades de crecimiento económico y estabilidad social y política. Las familias que enfrentan una situación de pobreza se ven afectadas por secuelas en la nutrición, en la salud y en la capacidad para recibir instrucción que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque los ingresos mejoren. Una población pobre tiene una baja expectativa de vida, sufre de altas tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco calificada y, por todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva.

          En el presente trabajo, nos proponemos analizar la situación de la pobreza en el Perú,  entre los años 1975 y 2005, período en el cual observamos una expansión de los niveles de pobreza,  que alcanza sus picos a finales de los años 80 ante la crisis económica, y que a lo largo de los gobiernos de turno hasta el 2005, si bien ha merecido la intervención y aplicación de diversos programas sociales, ha constituido uno de los problemas con mayores dificultades de ser erradicado en la sociedad hasta la actualidad. Se ha considerado oportuno analizar la situación de la pobreza tomando en cuenta los contextos sociopolíticos que atravesó en Perú en ese período de tiempo. Finalmente, agregamos sus respectivas conclusiones como síntesis del trabajo realizado.

I-          El contexto socio económico en el Perú de 1975 a 1980

1975 comprende el año de inicio de la segunda fase del gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, en el cual Velasco fue sustituido por el General Francisco Morales Bermúdez, cuyo periodo culminaría con el retorno a la democracia en 1980.

Es un quinquenio que en opinión de Fitzgerald (1981)[1], el país se caracterizó desde el punto de vista económico, como un “capitalismo de Estado”, entendido este, como un sistema donde el Estado asume la responsabilidad de organizar la producción y acumulación en el sector moderno de la economía, y la propiedad pública reemplaza a la privada en áreas claves.

Por otro lado, el gobierno Revolucionario sostenía que el Perú era un país subdesarrollado y dependiente y que la raíz de ambas características era estructural. En ese contexto, los desequilibrios sociales – como sostiene Parodi (2007)[ii] - se debían a que las riquezas del país estaban concentradas en manos de un pequeño grupo dominante, cuyos privilegios se mantenían a costa de la marginación de la mayoría de la población. Si bien es cierto, nadie duda que los problemas de la pobreza en el Perú, respondan en gran medida a condicionantes históricos, los primeros estudios a decir de Parodi (2007) que usaron información estadística datan precisamente de esta década de los setenta.

A riesgo de ser excesivamente simplificadores, en esa década del 70, en que sólo predominaron los estudios sobre la distribución de ingresos, mientras recién en la siguiente década de los 80, el ajuste de la economía (consecuencia de la crisis de la deuda), originó un viraje hacia temas relacionados con la pobreza y con los costos sociales del ajuste. Esto explica, que los estudios específicamente de la pobreza de nuestro país, cuentan con índices estadísticos básicamente en la década de los ochenta.

Cabe señalar, por ejemplo, en 1972, Richard Webb, de la Universidad de Princeton, publicó “The Distribution of Income in Perú”, constituyéndose en el primer estudio para cuantificar lo que intuitivamente, dada la evolución histórica del Perú, era esperable: la desigual distribución de ingresos en el país. Dicho estudio sugería entre otros aspectos, que la pobreza era un problema básicamente rural, pues el 80% del cuartil más pobre habitaba en la sierra rural. En 1975, Webb presenta su segundo estudio sobre dichas variables, con  información  del  censo  de 1972. Posteriormente, con  los  resultados del censo de 1981.

En general, estos y otros estudios[iii], revelan que hacia 1975, la necesidad de un ajuste macroeconómico era inevitable. Los desequilibrios fiscales y externos eran el mejor reflejo de una profunda crisis económica que convertían la situación en insostenible. En primer lugar se observa una tendencia decreciente del PBI global, que refleja la desaceleración de la economía. De igual manera, la inflación resultante del creciente déficit fiscal y de rigideces estructurales de la economía peruana, inició su tendencia ascendente, pasando en 1975 de 24.0 a 66.7[iv] en 1979.

No es de extrañar que en una situación de tal naturaleza, el deterioro de la situación social sea otra resultante. Ello, en parte, atribuible al modelo de Velasco, y en parte, a los ajustes del gobierno de Morales Bermúdez. De acuerdo al estudio de Schydlowsky (1982)[v],  en 1969 había el 5.9% de desocupados. Para 1978, este porcentaje se eleva a 7.2%, lo cual es un reflejo de la crisis económica brevemente expuesta en este periodo.

De acuerdo a la opinión de Tokman (1996)[vi], otra situación que  también se refleja con cierta claridad antes de 1980, es una asimetría en  la  evolución de la pobreza: mientras que en las zonas rurales la pobreza disminuye, en las zonas urbanas se registra un porcentaje de hogares pobres relativamente constante.  Ello, como resultado de dos procesos. El  primero es un proceso muy marcado de urbanización de la pobreza, generado por un  traslado de población de las zonas rurales a las ciudades.  Se registra una migración muy intensa la que, dado el origen de los migrantes, produce una contracción del empleo en los sectores rurales  más atrasados y contribuye a disminuir el porcentaje de  hogares   pobres   en  el   campo.


Por otro lado, siguiendo a Tokman, la contrapartida es que en las ciudades los migrantes, en lugar de ser absorbidos por los sectores modernos, fueron ocupados en actividades de baja productividad. El sector informal pasa del  10 al 16 %  del  empleo  total  en ese periodo y, como resultado, hacia 1980 casi el 50 % de los  hogares pobres ya estaban en las ciudades; aunque la intensidad porcentual de la pobreza  en zonas rurales  era el doble de la que se registraba en zonas urbanas.

2.    Incremento de la pobreza en el primer quinquenio de los 80´

      La Constitución de 1979, indicaba el marco general de organización de la economía, que alteraría el entorno existente. De esta manera, se pone fin al anterior papel del Estado planificador del gobierno militar, y se pone en marcha una economía básicamente liberal. El reto consistía en implementar los cambios dentro de los límites democráticos. Como señala Riquez (1997) “los cinco años de gobierno del Arq. Belaúnde fue de carácter liberal en las medidas económicas, que dio como consecuencia movimientos de protesta y aparición de grupos subversivos”[vii]

   El diagnóstico de la situación económica y social se hizo comparando una serie de indicadores económicos y sociales que mostraban el cambio en el estado de las cosas entre 1968 y 1989.  La inflación que se había originado por los masivos déficits fiscales, forzaron al país a gastar por encima de sus posibilidades, lo que agudizó la crisis económica, deprimiendo la economía. Todo ello trajo consigo el deterioro de las condiciones de vida. Adicionalmente, la elevada desigualdad de ingresos representa un serio problema no sólo económico, sino social. De esta manera, el segundo Gobierno de Belaúnde (1980-85) se caracterizó por aplicar una política económica semi liberal y ortodoxa y el resultado fue un periodo de dos años de auge y tres años de recesión y ajustes. El periodo de auge en realidad empezó en 1979 facilitando el retorno de la democracia, y duró solamente hasta 1982. En ese cortísimo tiempo el crecimiento fue discreto y faltó protagonismo y elasticidad en momentos que se iniciaba la recesión mundial.

      El periodo recesivo se presentó en 1982 debido a la política económica aplicada, la baja de los precios internacionales de las materias primas y el proteccionismo estadounidense. A todo ello se sumó los efectos devastadores del fenómeno EL NIÑO en la costa norte en 1983 y las sequías cíclicas que afectaron al departamento de puno, sumado a los actos terroristas que causaron un enorme daño al país. El proceso inflacionario se acentuó en esos años afectándose gravemente las remuneraciones de grandes mayorías para los cuales la esperanza de un porvenir mejor cada vez más. La consecuencia fue el deterioro de nuestra economía la cual fue puesta en evidencia en la cada vez creciente pobreza de la población.

     A  partir  de 1980 se produce una inflexión durante la crisis de la deuda externa, debido tanto al impacto de las políticas de ajuste como a los desequilibrios que se venían gestando con anterioridad a los años 80. En lo particular, con la crisis de la deuda externa de 1982 y las políticas de estabilización, la población se empobreció más y se cambió el foco de atención, de la distribución del ingreso a la medición de la pobreza y a las políticas para aliviarla.

       Con ello, se ha recorrido un largo trecho, que va del énfasis en la distribución y las políticas redistributivas a centrar la atención en la pobreza y en las políticas para aliviarla entre las que no figuran precisamente las políticas redistributivas. Se registra, entonces, un quiebre muy marcado en la tendencia, y la pobreza no disminuye sino que aumenta, pasando de 35 a 39 el porcentaje de hogares pobres entre 1980 y 1990.  Aumenta también  el  porcentaje de indigentes, y los pobres llegan a casi 200  millones. 

3.      La crisis económica y pobreza en el gobierno aprista (1985-1990)

      En un escueto recorrido al contexto económico entre los años 1985 y 1990, ya que ello guarda relación con la pobreza, podemos afirmar que una economía de recesión con una alta tasa de inflación recibe el nuevo gobierno de Alan García. En este periodo se pasó del ensayo semi liberal a la adaptación de un programa económico heterodoxo. El resultado fue dos años de ilusión populista y tres años de inestabilidad y crisis económica.

    En el cuadro Nº02 se muestra que la pobreza extrema era para entonces, un fenómeno básicamente rural, pues el 79.6% de los pobres extremos se ubicaban en áreas rurales. Sólo el 3.4% de los pobres extremos residía

       En efecto, el salario mínimo y vital aumenta en 50% (I/.360.00), las remuneraciones de los profesores en 22%, las de los trabajadores del sector público en 15% y l0s sueldos y salarios de los trabajadores no sindicalizados en I/.165.00. se atenuó, con los subsidios indirectos, el proceso inflacionario.  Así se vivió cierta bonanza económica y en las empobrecidas calles de lima se tenía la impresión de la gente disfrutaba de más capacidad adquisitiva.

    Sin embargo esta engañosa apariencia se iba desdibujando paulatinamente. En los primeros meses de 1987 se fue haciendo evidente la pérdida de recursos, desequilibrio en el tipo de cambio, contrabando hacia los países vecinos de numerosos productos básicos peruanos. Déficit de las finanzas públicas y aceleración del proceso inflacionario. 

        De esta manera, las devaluaciones fueron aumentando hasta límites increíbles (2120%, en 1988). La escasez de alimentos básicos nunca vistos creó colas en mercados, grifos de kerosene, panaderías, puestos reguladores, paraditas, etc, en los puestos de carne, como muchos testigos de tiempos mejores, abundaba este artículo pero nadie compraba. Las mayores penurias se experimentaba por falta de harina de trigo, del aceite, del azúcar y del arroz por la carencia de la liquides de las empresas estatales que les impiden adquirir divisas para pagar los fletes de los de los barcos en el callao, que no podían descargar sus productos. Dicho contexto caracterizado por la hiperinflación, trajo como consecuencia grandes desequilibrios macro económicos y sociales.

     Precisamente este contexto, originó una mayor preocupación en los aspectos sociales, entre ellos, la pobreza. En lo que respecta a las condiciones de pobreza para entonces, el Banco Mundial desarrolló una encuesta genérica que luego se adaptará a la realidad de cada país. Así nacieron las Encuestas Nacional sobre Medición de Niveles de Vida, más conocidas como ENNIV desde1985; el cual para trabajó del 85 al 90, con indicadores como el gasto del consumo per cápita de los hogares, el cual fue ordenado en quintiles y deciles; el Índice de Concentración de GINI y los Índices de Pobreza medidos desde el punto de vista absoluto, como el propuesto por Sen y el Indicador de carencias. (Jefe de Hogar analfabeto, Techo de paja de estera en la vivienda y la carencia de agua). El estudio realizado por el BCR[i], presentó su evaluación con base a los resultados de las encuestas ENNIV (1985-86 y 90) para el caso de Lima Metropolitana (muestra de 956 hogares de Lima Metropolitana). Los principales resultados, mostró un incremento significativo del porcentaje de hogares en situación de pobreza (de 16.9% a 44.1% en 1990), y del diferencial monetario que permite cubrir el costo de la canasta mínima. Asimismo, revela incremento del Porcentaje de hogares con al menos una carencia crítica del 20% al 30%.

      Otro de los estudios importantes elaborado  durante la década de los 80, es el que realizó el  Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD,  en el marco del Proyecto de superación de la pobreza para América Latina. El trabajo denominado “Distribución geográfica de la pobreza”  enfatizó  asimismo el análisis de la pobreza relativa, utilizando la información básica del censo de 1981 y actualizando algunos indicadores con los  resultados  de la encuesta sobre niveles de vida 1985-1986. El PNUD utilizando como fuente la Encuesta Nacional de Niveles de Vida ENNIV, estiman el número de Hogares pobres en todo el Perú, es del 70.7% respectivamente, para el periodo 1985-1986.

  Por su parte, Paul Glewwe, del Banco Mundial, y utilizando también la información proporcionada por la ENNIV 1985-86, publicó The distribución of Welfare in Perú 1985-86. Glewwe aproximó el bienestar mediante los gastos de consumo per cápita. Encontró que el 10% más pobre de la población gastaba 111.8 intis per cápita mensuales, mientras que el 10% más rico, 1858 intis. En otras palabras, el decil más rico gastaba casi 17 veces más que el más pobre. Esta información muestra la distribución del bienestar (medido por el gasto) en términos relativo, pero no dice nada con respecto a los niveles de bienestar absolutos de cada grupo poblacional.

  Para determinar la incidencia de la pobreza, Glewwe utiliza dos líneas de pobreza arbitrariamente determinadas a partir de los gastos de consumo tanto del 10% más pobre (los denomina pobres extremos) y del 30% más pobre (que llama simplemente pobres). Ubica la línea de pobreza extrema en 155 intis de gasto per cápita (intis de 1985), mientras que la de la pobreza la fija en 279.2 intis. Con estos criterios, la distribución regional de los pobres era como se muestra en el siguiente cuadro:

          En el cuadro Nº02 se muestra que la pobreza extrema era para entonces, un fenómeno básicamente rural, pues el 79.6% de los pobres extremos se ubicaban en áreas rurales. Sólo el 3.4% de los pobres extremos residía en Lima.

4.         La pobreza en la década del gobierno fujimorista 1990 al 2000

Tal y como se ha sugerido líneas atrás, y sobre la base de las ENNIV, la tasa de pobreza nacional aumento entre 1985 y 1990, como producto de la hiperinflación y recisión de los años 1988-90.  Sobre el ajuste de 1990, y después del golpe de Estado del 92, la implementación decidida de “El Modelo” no  solo implicó un programa de estabilización, sino un cambio de modelo, con el pretexto que sólo así se garantizaba el éxito de la estabilización. Se abandonaron los esfuerzos de industrialización y todo aspecto de la política comercial que lo favoreciera, se prescribió la palabra “Planificación”, se quitó importancia al proceso de integración regional, se privatizó todo, incluso lo que en otros países como EE.UU. se consideraba se importancia nacional, etc.

      De esta manera, 1991 fue el año de las severas medidas financieras que la población sufre a raíz de esta decisión dictada por el gobierno, el cual concentra sus esfuerzos en dos frentes: la reinserción del Perú en el Sistema Financiero Internacional y la lucha contra el terrorismo¸ que iba avanzando de manera preocupante.  La epidemia del Cólera que azota al país desde marzo, agrava los problemas del Perú, causando centenares de muertos y afectando seriamente las exportaciones y el turismo.                

      Si bien es cierto, este “Modelo” o ajuste estructural, en el caso peruano ha consistido en la aplicación simultánea de un programa de estabilización y de reformas conducentes a la liberalización de los mercados. El ajuste ha logrado frenar la inflación y corregido el déficit fiscal y, como era previsible, ha generado costos sociales, en la forma de mayor reducción temporal de los ingresos reales, aumento del desempleo y disminución de la protección social.

     Un aspecto importante, que destaca en este período, es el Censo de población 1993, el número 9 en la historia de los censos en nuestro país luego del censo de 1981, y que expuso la existencia en el país, de más de 12 millones de habitantes en condición de pobreza del total de 22’639 mil personas. Asimismo, que 6 millones de peruanos vivían en extrema pobreza, es decir, que poseen más de dos carencias o bien que no satisfacen las necesidades de alimentación (INEI, 1994b). Esto es, que el ingreso familiar no alcanza para cubrir el gasto de la canasta básica de alimentos.

   Entre 1991 y 1994 se observa un descenso en los indicadores de pobreza, aunque la encuesta ENNIV de 1994 revela que la mitad de la población, es decir, 11.5 millones de personas aproximadamente, se encuentran viviendo en situación de pobreza. Esta disminución de ambos tipos de pobreza (pobreza y pobreza extrema), es por efecto del crecimiento de la economía.  No obstante, los indicadores de incidencia y de brecha de pobreza de 1994 son bastante más elevados que los de 1985, salvo el de desigualdad que se acerca a los niveles de 1985 (Cuadro Nº3).

      En el segundo gobierno fujimorista, 1995- 2000, después de una primera fase de recesión brutal consecutiva al “fujishock” , el Perú conoce un período de fuerte expansión entre 1993 y 1997. El PBI per cápita crece en más de 6% por año. Sin embargo, a semejanza de los demás países latinoamericanos el crecimiento de la economía peruana se hizo brutalmente más lento, para después hacerse negativo como resultado de la crisis asiática a partir del segundo semestre de 1997, y de los efectos devastadores del Fenómeno de El Niño.

       Dicho contexto, para los años 1998 y 1999, pese al crecimiento que es impulsado por un sector de exportación de materias primas dinámico, se presenta una crisis para los hogares, que son las que padecen en primer lugar los efectos de la contracción del mercado interno. La dimensión del retroceso del consumo registrado por las cuentas nacionales se ve corroborado por los resultados de las investigaciones ENAHO en los hogares desde 1995. Los gastos reales per cápita caen en ellos en -8% entre 1997 y 1999.

       Esta degradación de la actividad económica, se traduce en una agravación de las tasas de desocupación (de 7,2% a 9% entre 1996 y 1999). En este desfavorable contexto, la incidencia de la pobreza a nivel nacional aumenta de manera significativa entre 1998 y 1999 (pasa de 42,4% a 47,5% como se señala en el gráfico Nº01).

     Importa señalar, siguiendo los datos reflejados en el gráfico precedente, que la pobreza se ha hecho más urbana en la medida en que el aumento de pobres en tres cuartas partes se ha concentrado en las zonas urbanas. De este modo la tasa de pobreza aumenta de 7 puntos en la capital y en la costa urbana, mientras que, en el campo, se incrementa en casi 6 puntos. Del millón y medio de pobres adicionales entre 1997 y 1999, un 43% procede de la capital y 30% de las ciudades costeñas.

       En contraste con esta situación, la incidencia de la extrema pobreza se mantiene estable entre 1997 y 1999 (18,2% y 18,4% respectivamente) gracias principalmente a una disminución de 0,6 puntos de la incidencia en el área urbana, mientras que se incrementa en casi 3 puntos en la zona rural. Esta contrastada evolución de la pobreza no se halla ciertamente desvinculada de las políticas de reformas adoptadas.

       Estas son de tal naturaleza que afectan más al sector moderno y urbano de la economía. Paralelamente, el gobierno ponía en marcha un programa de lucha contra la pobreza y procedía a un aumento sin precedentes en los gastos sociales, que se duplicaron entre 1993 y 1998, pasando de $63 a $174 per cápita, y han sido en gran parte destinados a las ciudades del interior del país.

5.         Perú, 2001- 2005: crecimiento económico y pobreza

     En el período comprendido entre los años 2000 y 2005, el gasto social en el Perú representó aproximadamente el 25% del presupuesto público y registró una tasa promedio de crecimiento anual de 8%. Sin embargo, este esfuerzo no se ha visto reflejado en resultados tangibles, pues los niveles de pobreza se han mantenido relativamente constantes (perjudicando a más del 50% de la población) y el malestar percibido se ha incrementado durante dicho período.

     De acuerdo con los datos de la ENAHO  1997, 2001, las cifras de pobreza y pobreza extrema se incrementaron a 54,8% y 24,4% respectivamente. Este resultado se asocia con la recesión de 1998-2001, que eliminó las mejoras logradas en el periodo anterior a través de las políticas de alivio social (PRONAA, FONCODES, Vaso de Leche). 

CONCLUSIONES

1)          Nuestro país, es un caso de país tradicionalmente pobre. La duración y profundidad de la crisis económica en el Perú –que se inicia en 1975, afectaron severamente las condiciones de vida de la población. A partir de mediados de la década del setenta la tendencia de la economía peruana cambió de rumbo: del crecimiento a la contracción. En este largo período de contracción económica, las políticas económicas han estado guiadas por la lógica de buscar salidas al problema de la deuda externa. Las políticas de estabilización y de ajuste estructural han tenido diferentes contenidos, actores y resultados.

2)      También es indudable, y sobre la base de las cifras, que se ha producido un marcado aumento de la pobreza, principalmente desde fines de la década de 1980, como consecuencia de la hiperinflación y las políticas de contención salarial, lo cual produjo que el nivel de pobreza se acrecentara en gran medida por estos años.

3)          Las políticas de freno a la recuperación de los ingresos reales se mantuvieron durante la década de 1990, por lo que la pobreza no se redujo. Ha sido en cambio atenuada de manera temporal, como resultado de programas específicos denominados de “compensación social”.

4)           El análisis de la evolución de la pobreza permite extraer dos conclusiones: la primera, que el bienestar de la población es muy sensible al ciclo económico; y la segunda, que muchas de las estrategias utilizadas en la década de 1990,  no creó capacidades en los sectores más vulnerables para incorporarse en actividades productivas sostenibles, lo que les habría evitado caer en la pobreza en el largo plazo, como vimos a fines de los 90, ya que con el reinicio de una recesión en 1998, la pobreza se volvió a incrementar consecutivamente hasta el año 2001. Los datos del año 2004 al 2005, muestran que la pobreza dejó de avanzar, pero aun los porcentajes siguen siendo significativos en este período.

5)     Pensamos que un aspecto que en realidad ha originado que la pobreza no logre ser erradicada, es que los programas de alivio y hasta erradicación de la pobreza, no toman en cuenta las causas  reales de la pobreza, ni cuál es la relación entre la pobreza y la evolución de la política macroeconómica.

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[i]         BCR. “Análisis comparativo de los niveles de vida en Lima Metropolitana 1985 – 1990”. Estudio realizado en el marco del Convenio AID-BCRP. Citado en: INEI. “Análisis comparativo de los niveles de vida 1993 – 1998”.  Lima, 2000. Sección III Antecedentes.  Disponible en: http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0075/cap-03.htm

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[i]       FITZGERALD, E. “La economía política del Perú 1956-1978: desarrollo económico y reestructuración del capital”. Instituto de Estudios Peruanos IEP, Lima 1981. Pp.65-97.

[ii]        PARODI TRECE, Carlos. “Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes”. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 2007. Pág. 116.

[iii]       PARODI T, Carlos. Op.cit. pág. 138.

[iv]        Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, Memoria, 1982. p.91.

[v]        SCHYDLOWSKY, Daniel y Cols. “Anatomía de un fracaso económico: Perú 1968-1978”. Universidad del Pacífico, Centro de Investigación. Lima, 1982. Pág. 42.

[vi]        TOKMAN, Víctor. “Pobreza y equidad: dos objetivos relacionados”. INEI – OIT. Lima, 1996. Punto. 1.3.

[vii]       RÍQUEZ VILLARROEL, Eva. “Realidad Nacional”. Tomo 10. Editorial San Marcos. Lima. pág. 93.